Por
Pablo Baisotti (*)
La
guerra de Malvinas transformó las relaciones diplomáticas entre la Argentina y
Gran Bretaña. De cualquier modo, los avances que se produjeron antes y después
del conflicto fueron pequeños frente al objetivo principal de la Argentina:
conversar sobre la soberanía de las Islas. Ello, a su vez, promovió una
diplomacia “informal”. La “flexibilidad” y la buena voluntad de conversar
promovieron fructíferos encuentros informales en donde ambas posturas tenían
como objetivo fundamental conciliar posiciones.
Introducción
Hacia
1982 todo parecía indicar que los militares argentinos abandonarían el gobierno
sin pena ni gloria, rodeados por la hostilidad generalizada. Por ello fue que
se proyectó la recuperación de las islas Malvinas, ocupada por los ingleses
desde el siglo XIX. El mundial de fútbol (1978) había revelado un patrioterismo
en vastos sectores populares y la posibilidad de recuperar las Islas elevaba la
legitimidad militar a niveles nunca antes vistos.
El 2 de abril de 1982 las tropas argentinas desembarcaron en Puerto Argentino
(Port Stanley), capital de las islas Malvinas. Tras poco más de nueve semanas
se produjo la derrota argentina, en una guerra que no encajaba en ningún patrón
de conflicto propio de la región ni respondía a la lógica de la Guerra Fría o a
un enfrentamiento NorteSur.
Tras
la guerra y durante toda la década de 1980, la mayor parte de la literatura
académica argentina dio prioridad a argumentos de política interna como la
transición democrática, los derechos humanos o la cuestión económico-social.
Malvinas quedó en segundo lugar, no obstante, muchos intelectuales y
periodistas comenzaran a acercarse al argumento en el intento de interpretarlo.
Uno de los primeros trabajos publicados fue Malvinas: La Trama Secreta.
A pesar de su valor documental, fue un libro periodístico con una amplia
crónica que propuso un primer análisis de la historia política y diplomática
Argentina antes y después del conflicto. En 1986 apareció un libro de rigor
académico que estudió en modo general e histórico el conflicto: La Cuestión de
las islas Malvinas.
A
pasar de estos trabajos, las publicaciones sobre la guerra de Malvinas en los
años de Raúl Alfonsín (1983-1989) fue más bien discreta. Durante el siguiente
gobierno, el de Carlos Menem (1989-1999), aparecieron algunos estudios
importantes, aunque el tema de la guerra de Malvinas – su historia y su
herencia – seguían siendo de interés periférico. Algunos de los estudios
realizados fueron de carácter comparativo entre las administraciones de
Alfonsín y de Menem, tratando de destacar los logros y los fracasos de cada
uno. Uno de ellos: La tierra que perdió sus héroes: Las Malvinas y la
transición democrática en Argentina.
Esta obra posee una visión pesimista de la posición argentina tras la guerra, y
de su inutilidad: "Las islas permanecieron mucho más allá de Argentina
después del conflicto". Otros estudios fueron más bien de carácter
histórico general, enmarcado en la historia nacional, como es el caso de
Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina6.
A partir de 2003 y hasta el 2015, durante el período de los Kirchner, la
situación política con respecto al conflicto de las Islas Malvinas cambió y
ello se notó también en la producción académica. Las administraciones de Néstor
Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) reavivaron la
controversia sobre la soberanía de las Islas. En esos años aparecieron libros
como: Sal en las heridas: las Malvinas en la cultura argentina contemporánea,
que conecta la relación de la guerra de las Malvinas con el nacionalismo
argentino como una cuestión cultural y social innata en el pensamiento político
argentino; Malvinas: la política exterior argentina,
estudio comparativo entre las administraciones de posguerra destacando las
diferencias entre las políticas internas e internacionales de estos gobiernos.
Estudiosos comenzaron a preguntarse si la Argentina era realmente la dueña de
la soberanía de las Islas, teniendo en cuenta factores tales como la diversidad
cultural y la inmigración del país y agregado a ello, los derechos de los
kelpers. Lo antedicho se refleja en La Cuestión Malvinas.
Quizás el libro más importante de los últimos años sobre el argumento es Todo
lo que necesitás saber sobre Malvinas,
que tiene por objetivo romper el mito de que las Malvinas fueron, son y siempre
serán argentinas.
No
obstante, la gran cantidad de literatura sobre la guerra de las Malvinas,
muchas investigaciones se centraron en la guerra misma o en la política interna
argentina post–conflicto.
Aquellos
libros que estudiaron las relaciones diplomáticas de la Argentina con Gran
Bretaña o el reclamo diplomático de la Argentina sobre las Islas, lo hicieron
estudiando más bien los canales "formales", esto es, las relaciones
bilaterales y los foros multilaterales.
El
interés de este artículo es estudiar la efectividad y los tipos de diplomaciaque
el gobierno de Alfonsín utilizó para efectuar el reclamo sobre las Islas
Malvinas e intentar intepretar las relaciones diplomáticas
argentino-británicas. En pocas palabras: se investigará el desempeño argentino
en el ámbito diplomático multilateral (las Naciones Unidas); bilateral (o a
través de países “enlace”); e informal. Del argumento a investigar se
desprenden las preguntas: ¿Cuál fue el sistema diplomático (incluyendo el
informal) que más progresos obtuvo durante el gobierno de Alfonsín en relación
a la cuestión Malvinas?
Para
llevar a cabo la investigación utilicé fundamentalmente publicaciones
periódicas estadounidenses aparecidas durante los años de Alfonsín. La decisión
de incluir fuentes periodísticas de los Estados Unidos (The New York Times, The
Washington Post, Los Angeles Times, The Christian Science Monitor) se debió a
que éste país fue un activo actor en las relaciones bilaterales entre la Argentina
y Gran Bretaña. Se intentó buscar “neutralidad” en las publicaciones, pero a la
vez un “compromiso” en muchos casos provenientes de la afinidad que los Estados
Unidos tuvieron con Gran Bretaña durante el conflicto –y luego–. Se estudiaron
otras fuentes primarias tales como reportes, discursos, intervenciones
parlamentarias y otras acciones que fueron delimitando el objetivo. Como
fuentes secundarias se destaca en particular la obra, ya mencionada, de Andrés Cisneros
y Carlos Escudé, Historia General de las Relaciones Exteriores de la Argentina.
1806-1989, por la variedad de fuentes que utiliza y el interesante enfoque con
el que se analiza la cuestión de Malvinas.
La
lucha diplomática en las Naciones Unidas pre-guerra de Malvinas 1960-1976
De
acuerdo con la Resolución1514,
“Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos
coloniales” – aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre
de 1960 – el colonialismo impedía el desarrollo económico, social, cultural y
económico de los pueblos dependientes. La liberación – continúa – era un
proceso de liberación irresistible e irreversible. Al año siguiente, se reclamó
una solución pacífica a través de la Resolución 1654.
Asimismo,
se creó un Comité Especial – que en última instancia dependía de la Asamblea
General – encargado de examinar la situación con respecto a la aplicación de la
Declaración de Concesión de la Independencia a los países y pueblos coloniales.
Este Comité ganó más fuerza cuando en diciembre de 1963 se disolvió la
“Comisión para la Información sobre territorios no autónomos” pasando las funciones
a su esfera. En este Comité se debatió, en septiembre de 1964, la cuestión
Malvinas. Poco después el delegado argentino José María Ruda expuso la defensa
de la soberanía argentina sobre las Islas en las Naciones Unidas.
El informe definitivo fue finalmente transformado en diciembre de 1965 en la
Resolución 2065. Allí se instaba a proseguir las negociaciones. En 1967 se
presentó un informe del Comité Especial ante la Asamblea General sobre la
situación de los territorios no autónomos, según lo había establecido la
Resolución 1654 de 1961. Allí se encontraba la información suministrada por la
potencia administradora y las novedades sobre el proceso de descolonización ocurrida
ese año. En septiembre, el canciller argentino Nicanor Costa Méndez se dirigió
una vez más a la Asamblea General sosteniendo que la soberanía de las Islas
Malvinas era una prioridad permanente
e indiscutida del gobierno argentino.
Una
nueva Resolución, la 2621, fue aprobada en la Asamblea General en octubre de
1970. En la misma se hacía mención explícita a las Islas Malvinas, se urgía a aplicar
las anteriores Resoluciones de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad
relativas a los territorios bajo dominación colonial. Otra Resolución, la 3160,
fue aprobada en la misma sede en diciembre de 1973, reiterando la necesidad de
aplicar las indicaciones previstas en la Resolución 2065. Tres años más tarde,
en diciembre de 1976, se aprobó la Resolución 3149 en la que se reconocían los
esfuerzos del gobierno argentino para facilitar el proceso de descolonización y
promover el bienestar de la población de las Islas.
Aumenta
la tensión
Para
mediados de la década de 1960, la situación colonial de las Islas Malvinas era
un anacronismo y una carga para la metrópoli. El retiro de los territorios por
parte de Gran Bretaña, la creciente presión de las Naciones Unidas, y una
revisión de la política de defensa operaban en este sentido16.
En enero de 1966, el Secretario de Relaciones Exteriores de Gran Bretaña,
Michael Stewart, visitó la Argentina. Luego de reunirse en más de una
oportunidad con el canciller argentino Miguel Ángel Zavala Ortiz, suscribieron
un comunicado conjunto. Por esta declaración, Gran Bretaña aceptó la validez de
la Resolución 2065 y accedió a iniciar negociaciones con la Argentina. A partir
de ese momento la relación entre ambos países se desarrolló en dos planos de
negociación: el multilateral en las Naciones Unidas, y el bilateral.
Sin
demasiados avances, a mediados de la década de 1970 Gran Bretaña decidió
emprender exploraciones en las aguas adyacentes a las Islas Malvinas para
constatar la presencia de petróleo.
A través de su Cancillería el gobierno argentino respondió, en marzo de 1975,
con un comunicado de prensa afirmando que no reconocía el derecho a la
exploración en ningún sentido. A fines de ese año se llevó a cabo en París una
reunión para el diálogo Norte-Sur en la que el canciller argentino, Manuel
Aráuz Castex, se encontró con el Secretario del Foreign Office, James
Callaghan. Los intentos de acercar posturas fracasaron debido a las diferencias
en el tema de la soberanía. Más aún, en enero de 1976 arribó a las Islas
Malvinas una misión económica británica encabezada por Lord Edward Shackleton.
A partir de ello el gobierno argentino congeló las relaciones sin llegar a la
ruptura diplomática, y el canciller Aráuz Castex fue reemplazado por el
embajador Raúl Quijano. El 16 de enero, un buque de transporte de la Armada
Argentina desembarcó en Puerto Stanley con equipos y personal. El Foreign Office calmó la tensión de los isleños
informando que era un desembarco legítimo con el objetivo de extender la pista
de aterrizaje, según lo acordado en 1972. Al mes siguiente, el 4 de febrero, el
destructor de la Armada Argentina ARA Almirante Storni detuvo al buque de
investigación oceanográfica, RRS Shackleton, aduciendo que navegaba dentro del
límite de la jurisdicción argentina de las 200 millas alrededor de las Islas.
Hubo disparos sobre este último, que logró llegar a las Islas Malvinas.
En
Argentina la tensión internacional quedó supeditada a un segundo plano – desde hacía
varios meses – por el inicio de la más terrible de las dictaduras de su
historia. El 24 de marzo de 1976 una junta militar que representaba al
ejército, armada y fuerza aérea ocupó el gobierno.
El canciller del nuevo gobierno militar, Contraalmirante César Guzzetti,
reinició el diálogo sobre la cuestión de las Islas entre julio de 1976 y
febrero de 1977. Se mantuvieron tres encuentros, aunque las conclusiones de
estas conversaciones se mantuvieron confidenciales. Entre 1976 y 1977 el
rompehielos argentino ARA General San Martín y el transporte ARA Bahía Aguirre
transportaron material y personal para instalar una base en las Islas Sándwich
del Sur – Estación Científica Corbeta Uruguay. Esta vez fue el Foreign Office
que, a inicios de 1977, solicitó explicaciones al encargado de negocios
argentinos en Londres. Días después respondió oficialmente afirmando que el
objetivo era la instalación de una estación científica en jurisdicción
argentina.
A ello, Gran Bretaña protestó denunciando que se estaba violando la soberanía
británica en las Islas Sándwich del Sur. Pero la protesta no fue acompañada de
un ultimátum, esperando ser informado de la conclusión del programa científico.
Con
este nivel de tensión y desconfianza se llegó a 1982. Para entonces, la Fuerza
Armada argentina había proyectado la instalación de una nueva base científica
en Puerto Leith (Islas Georgias del Sur – operación llamada Alfa) apenas la
delegación británica BAS (British Antarctic Survey) abandonara Grytviken. Finalmente,
el proyecto fue suspendido. Seguidamente se presentó un problema que desembocó
directamente en el conflicto armado: el empresario argentino Constantino Davidoff
había adquirido unas instalaciones balleneras en Puerto Leith. En marzo
desembarcó con personal con el objetivo de desinstalar las estructuras y, a
pesar de que contaban con permiso, fueron detenidos bajo diversas acusaciones.
El embajador británico en Buenos Aires – quien había aceptado la llegada de los
obreros el día 11 de marzo –, ordenó al gobierno argentino que retirase a Davidoff
y sus dependientes. La respuesta del gobierno militar argentino fue que no era
un buque de guerra y que se iría apenas concluida su descarga. Gran Bretaña
ordenó la detención de Davidoff y sus dependientes con el uso del HMS
Endurance, y como respuesta argentina se ordenó al comandante de la Agrupación
Naval Antártica destacar el ARA Bahía Paraíso para apoyar a los operarios
civiles, y al comandante de Operaciones Navales enviar dos corbetas (ARA
Drummond y Granville) para interceptar al HMS Endurance en el caso que hubieran
evacuado a los civiles. Con estos sucesos se dio pie al inicio del conflicto,
el 2 de abril de 1982, que culminó con la derrota militar argentina el 14 de
junio de ese año.
Los
militares habían fracasado en su intento por recuperar protagonismo interno a
través de una guerra para la cual no estaban preparados.
A menos de un año del trágico evento éstos se volcaron a la diplomacia en el
intento de negociar el futuro de las Islas Malvinas. Asimismo, el objetivo
militar incluyó la consolidación de relaciones en organismos multilaterales y
con los Estados Unidos.
El nuevo triunfo de Margaret Thatcher en las elecciones para primer ministro
del Gran Bretaña cerró casi cualquier esperanza argentina de recuperar soberanía
sobre las islas.
La
diplomacia argentina durante el gobierno de Alfonsín
En
medio de un tenso contexto internacional se realizaron elecciones democráticas
en Argentina. La Unión Cívica Radical (UCR) con la fórmula Alfonsín-Martínez
venció con más del 50%.
En el discurso inaugural, el 10 de diciembre de 1983, el novel presidente
abordó los temas que serían eje de su gestión y añadió la cuestión de Malvinas.
Señaló que la recuperación y la definitiva afirmación de éstas, más las
Georgias del Sur y las Sándwich del Sur, eran indeclinables objetivos
diplomáticos. Destacó
el punto clave para cualquier discusión sobre las mismas: la soberanía. Agregó: Mientras
tanto, denunciaremos una vez más como una grave amenaza a la seguridad de la República
Argentina y de toda la región, la instalación de la fortaleza militar y nuclear establecida
por el Reino Unido en las islas Malvinas, así como la zona de exclusión
declarada por ese país [...].
En
el plano internacional Alfonsín abordó la cuestión Malvinas a través de una
activa diplomacia a nivel multilateral (sobre todo en las Naciones Unidas) como
también bilateral. Según el canciller de Alfonsín, Dante Caputo, había que
revertir la imagen irracional que el mundo tenía sobre Argentina a causa de la
guerra y lograr a su vez presencia internacional y distensión nacional.
Pero la diplomacia no se circunscribió exclusivamente a los canales “oficiales”
ya que se buscaron vías alternativas (second-track diplomacy). A continuación,
se analizarán los tres ámbitos de diplomacia que la Argentina y Gran Bretaña
llevaron a cabo.
El
primero de los ámbitos diplomáticos que se analizarán es el multilateral basado
sobre todo en la acción argentina en las Naciones Unidas. En esta sede y sobre
la base de la Resolución 37/9 y anteriormente las resoluciones 1514, 2065,
3160, 3149 fueron impulsadas otras, tales como: la 38/12, la 39/6, la 40/21, la
41/40, la 42/19 y la 43/25.
La
Resolución 38/12 del 16 de noviembre de 1983 (la última de la dictadura
argentina) lamentaba la falta de progreso de la Resolución 37/9 y solicitaba a
ambos países encontrar una solución pacífica teniendo en cuenta los intereses
de los isleños. En ese momento, la Argentina sumaba un masivo apoyo de los
representantes de América Latina en las Naciones Unidas, quienes consideraron
la cuestión como colonial.
Con Alfonsín como presidente argentino se logró además contar con el sostén de
otros países pertenecientes al Tercer Mundo.
El
20 de agosto de 1984, el Comité de Descolonización de la Naciones Unidas aprobó
una Resolución presentada por Chile, Cuba y Venezuela que mencionaba la
situación de Malvinas como un anacronismo colonial.
El 24 de septiembre de ese año, el presidente Alfonsín asistió a la Asamblea de
las Naciones Unidas para reforzar la posición argentina en ese organismo. De
sus declaraciones se infería que una solución al estilo “Hong Kong” sería
aceptable. La fórmula se basaba en «un país, dos sistemas políticos».
El
parlamentario laborista George Foulkes y el secretario de la Naciones Unidas,
Javier Pérez de Cuéllar, promovieron esta solución.
Sin embargo, la respuesta del secretario británico Geoffrey Howe fue que la de
Hong Kong era una situación diferente a la de los otros territorios británicos.
El presidente Alfonsín también propuso, siempre en el marco de las Naciones
Unidas, el arrendamiento de las Islas. El objetivo era dividir las islas en dos
partes: al Este, donde se encontraba la mayor cantidad de isleños, quedaría en
manos inglesas mientras que, al Oeste, quedaría en poder de la Argentina. Finalmente,
la propuesta también rechazada por el gobierno británico
A
finales de octubre el canciller Dante Caputo habló por primera vez sobre la
cuestión de las Islas Malvinas ante la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Se lamentó de que Gran Bretaña persistiese en una actitud negativa para
conversar sobre la soberanía.
Después de este discurso, la Asamblea General emitió la Resolución 39/6,
reclamando nuevamente la solución de las controversias. Estados Unidos apoyó la
Resolución mientras que Gran Bretaña se opuso argumentando, a través de su
delegado John Thomson, que la misma no refería a la guerra de 1982 o sobre los
intereses de los isleños, afirmando que la Resolución había sido sostenida e
impulsada por los gobiernos latinoamericanos.
En 1985, el canciller argentino tuvo dos intervenciones más en el seno
de las Naciones Unidas. La primera fue en septiembre, cuando volvió a denunciar
la constante negativa de Gran Bretaña a negociar el tema de la soberanía y
denunció la desmesurada presencia militar británica en el Atlántico Sur.
En la segunda intervención, en noviembre, destacó la falta de entendimiento y
de negociaciones y fomentó las conversaciones a través de países amigos de
ambas partes. El texto propuesto no incluyó referencias ni términos relativos a
la soberanía lo que constituyó una concesión para abrir las negociaciones. Por
primera vez fue mencionada la cuestión de
los recursos ictícolas y se reafirmó el peligro por la militarización de la
zona.
Al día siguiente, 27 de noviembre de 1985, se publicó la Resolución 40/21 que
reconocía la existencia de un interés en ambas partes por normalizar sus
relaciones.
En abril de 1986 el Secretario General de las Naciones Unidas visitó Buenos
Aires, donde mencionó algunas ideas surgidas durante un encuentro previo con la
premier Thatcher.
La
cuarta intervención del canciller Caputo en la Asamblea General de las Naciones
Unidas, se dio en septiembre de 1986. Abrió el discurso adhiriendo a la
iniciativa del Brasil para declarar al Atlántico Sur como zona de paz y de
cooperación de los pueblos de América del Sur y de África. Asimismo, condenó la
desmesurada presencia militar británica en el Atlántico Sur.
El 27 de octubre de 1986 se aprobó la Resolución 41/11 que abogaba por el
establecimiento de una Zona de Paz en el Atlántico Sur (SAZOP). La misma fue
impulsada por países latinoamericanos y africanos. La iniciativa fue apoyada
por la Argentina, el Brasil y Gran Bretaña. La Resolución 42/16 de las Naciones
Unidas reiteró
su apoyo a la SAZOP. Otras resoluciones tales como las 41/40 del 25 de
noviembre de 1986, la 42/19 del 17 de noviembre de 1987 y la 43/25 del 17 de
noviembre de 1988 repitieron lo solicitado en la Resolución 40/21.
En otro discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 24 de noviembre,
el canciller Caputo destacó la negativa de Gran Bretaña para solucionar la
cuestión Malvinas. Denunció la introducción de una pesquería en el Atlántico
Sur con el objetivo de ser considerado un país ribereño en el mismo y así
negociar acuerdos multilaterales con otros países.
La
acción argentina ante la Naciones Unidas prosiguió el 11 de agosto de 1988,
cuando el Comité de Descolonización aprobó un proyecto de Cuba, Chile y
Venezuela pidiendo negociaciones para resolver la controversia de soberanía de
las Islas. Al mes siguiente, Dante Caputo fue elegido presidente de la Asamblea
General de las Naciones Unidas provocando reacciones en los dos países.
El
asunto de las Islas Malvinas perdía vigor en dicha Asamblea, aunque seguía
siendo un ámbito propicio para realizar los reclamos sobre negociación de
soberanía, ya que colocaba a Gran Bretaña – cada año – en la incómoda posición
de tener que defender su postura y perder a la hora de las votaciones.
Unos
meses antes – en febrero de 1988 – el Ministerio de Defensa británico informó
que a partir de mediados de marzo de ese año se realizarían maniobras militares
en la zona de las Malvinas (llamadas Fire Focus). Alfonsín ordenó la
movilización militar y alertó a la diplomacia para elevar las protestas ante
los organismos internacionales. Casi todos los países latinoamericanos
condenaron el accionar de Gran Bretaña. El canciller Caputo tuvo contactos con
el Secretario General de la Naciones Unidas (y con líderes europeos) con el
objetivo de solicitar a Londres la interrupción de las maniobras.
Días antes del inicio de las acciones, y por primera vez desde la guerra de
1982, el gobierno argentino pidió convocar al Consejo de Seguridad para tratar
el tema. Finalmente, la opinión mayoritaria del Consejo repudió – con la obvia
excepción del representante de Gran Bretaña – las maniobras militares
británicas. El representante británico, Crispin Tickell, justificó los ejercicios
militares británicos en el Atlántico Sur, señalando que eran defensivos.
Las
relaciones bilaterales y la fortaleza Malvinas
En
agosto de 1968, ambos países acordaron un "Memorándum de
Entendimiento" ad referéndum, el cual estipulaba la transferencia de
soberanía de las Islas a la Argentina. Quizás este documento haya sido el
compromiso más explícito que Gran Bretaña realizó sobre un eventual traspaso de
soberanía a la Argentina.
Ese mismo año, representantes de los isleños se opusieron férreamente a cualquier
cesión de soberanía, conformando poco después el “Comité de Gran Bretaña y las
Islas Falkland” (UKFIC o “Falklands Lobby”). Los resultados no se hicieron
esperar: el Memorándum fue rechazado por los isleños, por el Parlamento y por
la prensa británica. Gran Bretaña se retrotrajo a la posición de
autodeterminación de los isleños.
Se
debió esperar hasta junio de 1971, aunque ya no se mencionó el tema de la
soberanía: se aprobaron medidas que incluyeron el movimiento de personas y
bienes entre el territorio continental argentino y las islas, en ambas
direcciones. Al año siguiente fueron firmados dos acuerdos más: uno sobre la
construcción y operación de un aeródromo provisorio en las Islas Malvinas por
parte del gobierno argentino; y otro -complementario al anterior-acordándose la
apertura de una agencia de Líneas Aéreas del Estado (LADE) en Puerto Stanley y
la iniciación de un servicio aéreo regular entre las Islas y el territorio
continental.
A medida que se acercaba la guerra, el poder del Falklands Lobby crecía. Según
el “informe Franks” (enero de 1983) a fines de 1981 el gobierno británico
comprendió que la posición de los isleños era simple: no negociar soberanía. El
informe, además, proponía negociar en un futuro cercano con Argentina como
única solución para evitar la crisis financiera.
Terminada
la guerra, ambos gobiernos acordaron -en septiembre de 1982- levantar las
sanciones financieras. Gran Bretaña se empeñó en fortalecer las Islas desde lo
económico y militar, disparando los costos de su mantenimiento.
En mayo de 1983 el gobierno británico propuso a la Argentina restablecer el
acuerdo bilateral de servicios aéreos; la autorización a parientes cercanos
para visitar las tumbas de los soldados o el traslado de los restos mortales al
continente.
El mensaje de felicitación enviado por Thatcher a Alfonsín por su ascenso a la
primera magistratura concluyó el impasse de 19 meses durante el cual no
existieron comunicaciones directas entre Londres y Buenos Aires.
Por su parte, Alfonsín, afirmó que no ampliaría la situación de beligerancia
con Gran Bretaña, aunque sin declarar el cese de hostilidades.
Es más, el presidente argentino buscó incesantemente soluciones al conflicto:
el 1 de febrero de 1984 en Caracas, Venezuela, dijo que la Argentina estaba
preparada para empezar conversaciones directas con Gran Bretaña y señaló la posibilidad
de discutir la instalación de personal de la Naciones Unidas y así declarar el
cese de hostilidades. Howe rechazó la proposición insistiendo que en el ámbito
de la Naciones Unidas era ampliamente aceptado que la administración y
protección de las Islas era responsabilidad de Gran Bretaña.
La
relación bilateral continuó por un período a través de terceros países que
representaron los intereses de ambas partes (Suiza por Gran Bretaña y Brasil
por la Argentina). El objetivo era alcanzar una fórmula aceptable que culminase
con la normalización de las relaciones.
Durante los días 18 y 19 de julio de 1984 se llevaron a cabo conversaciones en
Berna, Suiza. Las conversaciones se interrumpieron por la insistencia de
Argentina en discutir la soberanía y por la rotunda negativa de Gran Bretaña a
tocar ese tema.
A toda la tensión existente se sumaron otras cuestiones: a) la cuestión
petrolífera: en octubre de 1984 la empresa estadounidense First Land Oil and
Gas llevó a cabo una exploración de petróleo en las Islas y de extracción –de
petróleo y gas– en enero de 1985;
b) la inauguración del aeropuerto de Mount Pleasant, en mayo, por el príncipe
Andrés.
Intentando
calmar los ánimos, en junio, Gran Bretaña levantó el embargo comercial sobre Argentina,
la que a su vez le propuso el cese de hostilidades por la reanudación de las conversaciones
acerca de la soberanía.
El gobierno británico no accedió a esta propuesta. Entre abril y septiembre de
1986, las autoridades argentinas flexibilizaron informalmente su política hacia
las importaciones de bienes británicos, sin cambiarla oficialmente. En
noviembre, el gobierno estadounidense de Ronald Reagan ofició de mediador entre
ambas partes.
El tema de la pesca fue una cuestión muy delicada en esos momentos, puesto que
las actitudes hostiles entre ambos países no tardaron en manifestarse:
Argentina cerró acuerdos pesqueros con la URSS y Bulgaria, y hundió un pesquero
taiwanés dentro de las 150 millas que rodean las Islas.
Ello provocó que Gran Bretaña estableciera unilateralmente, en octubre, una
Zona Interina de Conservación y Administración de las islas Malvinas (FICZ). Su
comienzo fue fechado el 1 de febrero de 1987. Y por si ello fuera poco, comenzó
a funcionar la empresa pesquera Falkland Islands Fisheries Ordenance.
Ello creó dos zonas de regulación de pesca que no estaban coordinadas. Muchos
jefes de gobierno latinoamericanos y de Europa Occidental apoyaron la posición
argentina. El presidente de Francia, François Mitterrand, se ofreció como
intermediario, al igual que el Secretario de las Naciones Unidas.
El 17 de noviembre de 1986 el gobierno argentino presentó, a través de la
embajada del Brasil, una declaración por la que ofrecía una negociación global
incluyendo la cuestión de la soberanía y con la asistencia del Secretario
General de las Naciones Unidas. Gran Bretaña rechazó la propuesta a través de
Tim Eggar, ministro en la oficina de asuntos exteriores
Diplomacia informal –
second-track diplomacy
El
conservador inglés Cyril Towsend, miembro del comité para asuntos exteriores
del Parlamento británico, viajó en 1983 a las Islas. Tiempo después presentó un
informe ante la Cámara de los Comunes. En el mismo señaló que los costos de
mantenimiento se estaban haciendo exagerados y era necesario un acercamiento
con la Argentina. Muchas ideas de ese reporte fueron utilizadas para dar
origen, a fines de 1983, al South Atlantic Council. El objetivo fundamental de
este Consejo fue establecer relaciones cordiales con la Argentina y
salvaguardar la seguridad de los isleños. Towsend fue su primer director y el
comité fue compuesto por políticos – en su mayoría conservadores –, hombres de
negocios, académicos, ex diplomáticos y hasta hombres de la Iglesia. El
coordinador e investigador principal fue el profesor Alaine Low. Desde 1982
grupos anglo-argentinos se involucraron en sesiones en diferentes lugares tales
como Bonn, Buenos Aires, Londres, Maryland.
Fue
en el Centro para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Maryland
donde se realizaron los tres encuentros anglo-argentinos más importantes, bajo
el auspicio de profesores de la universidad de Maryland (septiembre de 1983,
abril de 1984 y febrero de 1985). Fue en esta sede donde se discutió otra
propuesta de solución a la soberanía de las Islas: serían transformadas en una región
autónoma dentro de la esfera de soberanía argentina -propuesta que fue
rechazada por los isleños. El director del proyecto de Resolución de conflictos
de dicha universidad, John Burton, empleó el término second-track diplomacy
para describir el proceso designado a acercar las partes en un marco analítico
e involucrar personas no parte, pero con acceso al gobierno. Por el lado
británico tomaron parte el South Atlantic Council y el Royal Institute of
International Affairs, y parlamentarios tales como George Foulkes, Bruce
George, Robert Harvey y Cyril Townsend. Por el lado argentino participaron el
CARI (Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales); AARI (Asociación Argentina
para las Relaciones Internacionales) y el Centro de Estudios Sud-Atlánticos,
además de senadores como por ejemplo Adolfo Gass y Julio Amoedo.
A
fines de junio una delegación de parlamentarios británicos visitó Buenos Aires
bajo el auspicio del South Atlantic Council e invitados por el Senado
argentino. Durante las sesiones, Townsend propuso tres temas: reanudar las
relaciones diplomáticas y comerciales; promover nuevos acuerdos de comunicación
entre las Islas y la Argentina (como mencionado en el reporte Shackleton); y finalmente
establecer negociaciones entre Gran Bretaña, las Islas y la Argentina para
lograr una solución permanente a los problemas en la región. Además, la
comisión parlamentaria británica discutió con sus pares argentinos un posible
escenario para tratar el tema de la soberanía: El trusteeship de la Naciones
Unidas (artículos 75-81 de la carta de la Naciones Unidas). Este sistema establecido
por la Naciones Unidas internacionalizaba el sistema colonial con el objetivo
de terminar con él. Aceptada con algo de entusiasmo tanto por algunos
congresales peronistas como por el socialdemócrata inglés David Owen
(Micronesia americana era el único antecedente). El problema con este modo de
administración era que la supervisión de Malvinas habría pasado al Consejo de Seguridad
y no a la Asamblea General, por lo que Gran Bretaña hubiera podido ejercer el
derecho al veto. Por ello, Owen propuso que ambos países acordasen una fórmula
ad hoc de trusteeship bajo los auspicios de la Naciones Unidas o de la OEA. De
este modo, Argentina ganaría algo de soberanía, aunque no completamente. A esta
propuesta – y las demás mencionadas a lo largo del artículo – se pueden agregar
otras que surgieron durante los años del presidente Alfonsín. Estas son: Un
miembro del partido conservador, el parlamentario Philip Goodhard, propuso la
forma de soberanía compartida ad referendum. Ello – dijo – combinaba el
arriendo de la parte occidental de las Islas y hubiera creado una base para
futuras negociaciones sobre pesca y minerales, aunque no sobre la soberanía.
Esta propuesta fue recibida favorablemente en Argentina.
Otra
de las propuestas impulsada por el presidente del Perú, Fernando Belaude Terry,
en mayo de 1982, fue la soberanía diferida. Ésta preveía un cese del fuego y el
retiro mutuo de fuerzas, la introducción en las islas de un Grupo de contacto
integrado por Brasil, Perú, la República Federal de Alemania y los Estados
Unidos, con carácter temporal, en espera de un acuerdo sobre una solución definitiva.
El Grupo de Contacto asumiría la responsabilidad de verificar la retirada y
garantizar que no se tomasen medidas.
Otra
solución se inclinó por un gobierno tripartito involucrando a Gran Bretaña, la
Argentina y los isleños, lo que hubiera dado a la Argentina un voto en el
gobierno de las islas. Se pensó también en una fórmula con dos potestades, el
llamado “modelo Andorra”.
Malvinas tenía consejo legislativo y ejecutivo. Los dos príncipes hubieran sido
la monarquía inglesa y el presidente argentino. Ellos habrían devuelto todo el
poder político al gobierno elegido autónomamente en las islas. Los isleños
podrían tener su bandera, elegir nacionalidad nueva de las islas del Atlántico
Sur (No Malvinas, no Falkland) o quedarse con la que tenían; podrían tener
control sobre sus ciudadanos y sobre los que ingresaran y otras medidas que les
donara soberanía.
Hacia
finales de 1988, el gobierno radical mencionó por primera vez la fórmula
llamada “paraguas”.
Bajo la misma, las partes pudieron avanzar en la discusión de otros temas en
tanto que se planteaban y continuaban vigentes sus respectivos reclamos de
soberanía (aunque su aplicación concreta se produjo durante el siguiente
gobierno argentino de Menem, 1989-1999).
Conclusiones
Antes
de la guerra de 1982, las negociaciones y relaciones diplomáticas entre la
Argentina y Gran Bretaña fueron abruptas, con muchos altibajos y tuvo gran peso
el ámbito diplomático bilateral: se pasaba de un casi entendimiento (Memorandum
de Entendimiento, 1968) a una situación de beligerancia (cuestiones Shacketon;
Davidoff) que finalmente desembocaron en la guerra. La cuestión Malvinas para
el gobierno democrático argentino post-1982 fue un argumento secundario –
frente a las crisis económicas, militares y sociales que se vivieron dentro del
país durante el gobierno de Alfonsín –, pero indeclinable. Con Alfonsín las
relaciones diplomáticas fueron más estables dentro de los canales diplomáticos
multilateral y bilateral (“formales”), puesto que la retórica belicista no tuvo
picos de tensión, salvo contadas ocasiones (Fire Focus, 1988). Pero, por otra parte,
no hubo un resultado sustantivo, ya que el tema de la soberanía fue excluyente
para ambos países y se transformó en el eje de la diplomacia del gobierno de
Alfonsín. Curiosamente, la cuestión de la soberanía pareció ser un argumento
más importante para el gobierno democrático de Alfonsín que para los gobiernos
militares argentinos.
Si
bien la diplomacia argentina fue muy activa en los foros internacionales, en
particular en las Naciones Unidas, los avances, ya se mencionó, no fueron los
esperados. La cuestión de la soberanía no hizo más que alejar las posiciones de
ambas naciones limitando el ámbito multilateral – las denuncias argentinas no
hicieron otra cosa que radicalizar la postura británica – y el bilateral, más allá
de la remoción de barreras comerciales, visitas de argentinos a las Islas y
viceversa y los contactos entre el presidente y los líderes de la oposición
británica (que fueron un modo para demostrar que sí había interés del gobierno
argentino en negociar).
El
problema para Gran Bretaña, a medida que pasaban los meses, fue el
mantenimiento de la “Fortaleza Malvinas”, pues consumía ingentes recursos
generando críticas en la oposición y en la misma ciudadanía – así como lo
vaticinó el informe Franks. Frente a la creciente parálisis de la cuestión
Malvinas en los ámbitos diplomáticos multilateral y bilateral (“formales”),
ambos países comenzaron a buscar modos alternativos de contacto. De esta
manera, luego del conflicto, se abrió un tercer frente diplomático conocido
como second-track diplomacy o diplomacia “informal” en donde una variedad de
actores comenzaron a tender vías de comunicación removiendo las barreras que la
desconfianza y la cuestión de la soberanía habían creado. Si bien tampoco
lograron cambios radicales en las posturas de sus respectivos gobiernos, la
percepción “demonizada” del otro fue progresivamente dejada de lado por parte
de ambos gobiernos y por un importe porcentaje de la sociedad civil, en ambas
naciones. Quizás se debió a la flexibilidad con la cual podían discutirse sensibles
argumentos – soberanía – y aventurar posibles nuevos escenarios.
En
resumen, las cuestiones que dividían radicalmente a ambos gobiernos, y que eran
infructuosamente debatidas en el ámbito diplomático multilateral y bilaterial,
comenzaron a ser estudiadas y abordadas en modo más racional, desapasionado y
sin condicionantes presiones – como sucedía en el ámbito formal – por el ámbito
diplomático “informal”. Lejos de retóricas nacionalistas y clamores
reivindicativos, esta «tercera vía diplomática» fue la que más confianza generó
entre actores argentinos e ingleses. Se tuvo en mente la cuestión de la
soberanía y ello, ciertamente, no fue excluyente, sino todo lo contrario. A
partir de la discusión de este tema se fue labrando una ingeniería de
entendimientos mutuos que sentó la base para un diálogo más maduro.
(*)
Licenciado en Historia por la Universidad del Salvador, Master en Derecho de la
Integración Económica por la Universidad de la Sorbona/Universidad del
Salvador; Master en Relaciones Internacionales EuropaAmérica Latina en la
Universidad de Bologna y doctor en Política, Instituciones, Historia en la
Universidad de Bologna.Trabaja
temas sobre América Latina, China y España, en particular las relaciones
internacionales, las relaciones entre política y religión, y sobre el concepto
de religión política. Ha publicado en diversas revistas internacionales sobre
los mencionados temas. En estos momentos es investigador en la Universidad Sun
Yat-Sen de China.
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En 1976 y 1982 lord
Edward Shackleton presentó dos informes sobre las Islas Malvinas que tuvo mucha influencia
en el posterior rejuvenecimiento económico de las Islas. Véase: TAYLOR, Claire, MILLER, Vaughne, The Falkland Islands: Twenty Five
Years On, URL: <http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/RP07-29#fullreport>
[consultado el 10 de
enero de 2017].
Nombre de la capital
de las Islas, para la Argentina es “Puerto Argentino”.
Desde 1976 hasta 1983
se sucedieron cuatro gobiernos militares. El más importante de ellos fue la
junta conformada
por el Teniente General Rafael Videla, el Almirante Emilio Massera y el Brigadier
Orlando Agosti, que
duraría desde marzo de 1976 hasta marzo de 1981. Las restantes: marzo/diciembre
1981: Teniente General Roberto Viola, Almirante Armando Lambruschini y Brigadier
Omar Graffigna; diciembre 1981/junio 1982: Teniente General Leopoldo Galtieri, Almirante
Jorge Anaya y Brigadier Basilio Lami Dozo; junio 1982/ diciembre 1983: Teniente
General Cristino Nicolaides, Brigadier Augusto Hughes y Almirante Rubén Franco.
KINNEY, Douglas,
National Interest/National Honor. The Diplomacy of the Falkland Crisis, New
York, Praeger, 1989, pp. 54, 55; CISNEROS, Andrés, ESCUDÉ, Carlos, op.cit.
Las llamadas tarjeta
blanca fue el elemento usado por los isleños que viajaban al continente y por
los argentinos que viajaban a las Islas Malvinas, según establecido por el
Acuerdo de Comunicaciones de 1971.
La Junta Militar
designó una comisión para investigar el desempeño de sus cuadros durante la
guerra. Como resultado,
el Informe Rattenbach (por el nombre del más conocido de sus integrantes)
demostró en forma palmaria la desproporción entre las fuerzas enfrentadas, la
falta de planificación e inoperancia de los mandos argentinos
y las terribles condiciones a las que las tropas fueron sometidas. En: LORENZ,
Federico, Testigos de la derrota. Malvinas: los soldados y la guerra durante la
transición democrática argentina, 1982-1987, in PÉROTIN-DUMON, Anne, Historizar
el pasado vivo en América Latina, URL: <http://www.historizarelpasadovivo.cl/downloads/lorenz.pdf
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dismays Argentines», in The Washington Post, 12 de junio de 1983; SMITH, Mark,
«Falklands War Still Debated in Britain», in Los Angeles Times, 2 de enero de
1983.
Las tres propuestas
preelectorales de Alfonsín fueron muy concretas: juzgamiento de los
responsables del terrorismo de Estado; tonificación de la producción industrial
y disminución de la inflación a dos dígitos en su primer
año de gobierno (es decir, quebrar la barrera del 100 % anual que ya venía del
anterior gobierno). La cuestión
Malvinas fue relegada a segundo plano.
Véase el discurso
inaugural del presidente Alfonsín,
URL:<http://www.elhistoriador.com.ar/documentos/raul_alfonsin/raul_alfonsin_mensaje_presidencial_10_de_diciembre_1983.php>
[consultado el 23 de diciembre de 2016].
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op.cit.; IGLESIAS, Fernando, op.cit.; LORENZ, Federico, op. cit; BOLOGNA,
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Inglaterra...?. Un sentido de la historia a partir de Malvinas, Buenos Aires,
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Un ex embajador de los
Estados Unidos en la Naciones Unidas afirmó que: «Argentina está siguiendo una política
únicamente encaminada a recuperar las islas a través de la presión por los
votos en la Naciones Unidas y
con los No alineados». Seguidamente agregó que «no obtendría nada negociando
con Mozambique. Las buenas relaciones con Londres y Washington harían mucho más
que los abrazos con Fidel Castro». Cfr., FREED, Kenneth, «Argentina ‘Celebrates’
War in ‘Nightmarish’ World of Darkness», in Los Angeles Times, 3 de abril de 1983.
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de Relaciones Exteriores y Culto, Discursos del señor ministro de Relaciones
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del canciller
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el 3 de enero de 2016].
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de Sesiones de la Asamblea General, 22 de septiembre de 1986, URL: <
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Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas; Argentina, 24 Noviembre
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Los mismos ciudadanos
ingleses consideraron que las maniobras militares en el Altántico Sur eran un derroche
de dinero y una falta de confianza diplomática recíproca entre los países
involucrados. Ver: NOGUERA, Felipe, WILLETTS, Peter, Public
attitudes and the Future of the Islands, in DANCHEV Alex (ed.), International Perspectives on the Falkland Conflict. A Matter of Life and
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servant for Falklands disclosures», in The Christian Science Monitor, 21 de septiembre
de 1984.
En agosto de 1982 el
Foreign and Colonial Office (FCO) creó un departamento separado llamado
Falkland Island Department, con la misión de ocuparse de las cuestiones de las
islas y la Argentina. En 1984 se creó en Escocia la Corporación para el
Desarrollo de las Islas Malvinas (Falkland Islands Development Corporation), mientras
que en las Islas se abrió un Consejo para el Desarrollo de las Islas. La
Falkland Island Company comenzó a ejercer un cuasi monopolio sobre áreas
vitales de la economía de las islas: poseía el 46% de la tierra, controlaba el
movimiento de barcos y era la encargada de vender la lana y manejaba la Sheep
Owners' Association. Véase: PEARCE, Fred,
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Un autogobierno con
dos príncipes: uno es el presidente de Francia y el otro es el obispo de
Urgell, actuando en
nombre de España. Andorra manejaba sus intereses, aunque estos dos príncipes
tenían bastantes poderes.
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Fuente:
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