Por
Federico Martín Gómez (*)
La
conformación de la Alianza, como nueva opción de gobierno hacia y para la sociedad
argentina en la culminación de la década de los noventas, se da en su misma construcción
interna en función de negociaciones continuas, las cuales trascenderían el acceso
al poder mismo, y tendrían un continuo devenir en el transcurso de su gestión.
Es
en diversas áreas que este discurrir negociatório se trasluce desde el seno
mismo de la Alianza. En la formulación misma de su política exterior, diversas
aristas nos permiten observar
y analizar los diferentes estadios negociatorios internos, en el proceso formulador
de la misma, la cual trataría de caracterizarse como opuesta en su concepción a
la desarrollada durante el gobierno anterior. Como modelo ejemplificador de
dicha enunciación, la política exterior argentina formulada durante la gestión
del Dr. Fernando De La Rúa, y su equipo de gobierno hacia la Cuestión Malvinas,
nos facilitará la posibilidad de comprobar el postulado de la teoría de Robert
Putnam, en la cual se advierte una previa negociación interna (a nivel
nacional), la cual nos conducirá a una externa (a nivel internacional), de la
cual se observará y estimará el grado de efectividad de
dichas negociaciones en los diferentes niveles en las diversas temáticas de la Cuestión
Malvinas (petróleo, pesca, vuelos hacia las islas, cuestiones humanitarias, etc.).
Este
es el objetivo principal del presente, por el cual nos aproximaremos a la comprensión
de dichas políticas como consecuencias claras de negociaciones previas a nivel
interno, y no como traccionadoras de los resultados posteriores a nivel
externo.
La
construcción de una política exterior en oposición al Realismo Periférico.
La
formulación y construcción de una política exterior la cual expresase y presentase
en su macrovisión una nueva percepción de cómo sería el relacionamiento externo
de la República Argentina, fue desarrollada por la Alianza durante la instancia
de transición desde las elecciones de octubre al 10 de diciembre del año 1999,
fecha en la cual asumiría como Presidente de la Nación Argentina, el Dr.
Fernando De La Rúa.
Es
durante dicha instancia, en la cual la formulación teórica de la política
exterior argentina hacia el inicio del siglo XXI, sería estudiada, analizada,
negociada y estructurada de manera de poder implementarla, al momento de
iniciarse la gestión aliancista.
Las
directrices fundamentales de la misma serían aquellas que caracterizasen el respecto
y la defensa por la soberanía, la autonomía de las decisiones de las naciones,
el apoyo de la democracia y la defensa de los derechos humanos, la preservación
de la paz y la justicia internacional, la no intervención en los asuntos
internos de otros Estados, la amistad con todas las naciones y en especial con
los países limítrofes.
Es
en el marco de estas directrices, que el trazado de objetivos en la política exterior
hacia la Cuestión Malvinas, estaría trasvasada por la cláusula transitoria
número uno de la Constitución Nacional de 1994[1],
intensificando los esfuerzos por recuperar el ejercicio pleno sobre las Islas
Malvinas, Islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur y sus espacios marítimos
circundantes, respetando los intereses de los isleños.
La
reorientación de la política exterior nacional hacia la Cuestión Malvinas, se originó
en un objetivo puntual, el alejamiento de la política exterior menemista de “seducción
a los Kelpers”, enmarcada la misma en las “relaciones carnales”. Esta iniciativa
y método de acercamiento argentino, introdujo como nuevo actor/negociador a los
isleños en el proceso de negociaciones sobre cualquier temática que infierese
en la Cuestión Malvinas, mientras las mismas estuviesen cubiertas por el
paraguas de soberanía, surgido el mismo de los Acuerdos de Madrid I y II de
inicios de los noventas.
La
Seducción a los Kelpers, enmarcadas por las relaciones carnales, en un claro Realismo
Periférico.
Las
administraciones de Carlos Menem (1989-1995, 1995-1999), plantearon un cambio
profundo en las relaciones internacionales de nuestro país, y en el modelo de inserción
en el mundo. La vinculación con los Estados Unidos, enmarcada en las “relaciones
carnales”, mediante la adopción de un alineamiento automático a este, convivió
con la implementación de un sistema de integración regional, el cual alcanzó un
éxito relevante, modificando el modus vivendi en el ámbito regional.
La
adopción del modelo neoliberal entregó a manos privadas las empresas privadas y
casi todos los recursos que antes eran públicos intentando generar una nueva clase
dirigente beneficiaria directa de las transformaciones. A ello le agregó una
nueva clase una Reforma del Estado que le quitó capacidad de control sobre la
economía y una apertura indiscriminada del mercado argentino a los productos
extranjeros[2].
Es
en esta estructuración internacional de la política exterior de nuestro país,
que la política llevada adelante hacia la Cuestión Malvinas, se desarrolló
basado en un andamiaje teórico y en una implementación continua desarrollada
por el Canciller Guido Di Tella y sus asesores en materia internacional. La
implementación de estas políticas, entre las cuales vemos el retiro del reclamo
argentino en materia de soberanía del ámbito de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, la reanudación de las relaciones exteriores con el Reino Unido
luego del conflicto del Atlántico Sur, la posibilidad dada a los representantes
isleños de ser partícipes e inferir en las negociaciones en áreas y temas
estratégicos, como la explotación de recursos ictícolas y petrolíferos y el
desarrollo de la ya reconocida política de seducción hacia los isleños, por la
cual se iniciaron mecanismos de acercamiento continuos hacia la población de
las islas.
La
firma de los Acuerdos de Madrid I y II , los referentes a la cuestión pesquera y
los referidos a la cooperación en función de la exploración y explotación de
los recursos petroleros, fueron acompañados por un modelo discursivo, el cual
fue evolucionando a lo largo de las dos gestiones presidenciales de Menem: “la recuperación
a sangre y fuego” prometida en los discursos de campaña de 1989 por en ese
entonces candidato Carlos Menem, hacia “la recuperación de las islas Malvinas
en el año 2000”, ya en los inicios de su segundo mandato[3].
El
inicio del giro aliancista: Estructuración teórica para una aproximación analítica.
El
estudio y análisis del proceso de negociación de doble nivel elaborado por Robert
Putnam, nos permitirá poder estudiar la estructuración, interacción y dinámica,
que se da en el nivel nacional o mesa interna de negociación, en la cual se
origina la política exterior nacional hacia la Cuestión Malvinas. Es por esto
que debemos definir que la política de muchas negociaciones internacionales
puede concebirse provechosamente como un juego de doble nivel. En el nivel
nacional, los grupos persiguen sus intereses presionando al gobierno para que
adopte políticas favorables, y los políticos buscan poder construyendo
coaliciones entre esos grupos. En el nivel internacional, los gobiernos
nacionales buscan maximizar su propia capacidad para satisfacer las presiones
internas, minimizando al mismo tiempo las consecuencias adversas de los
acontecimientos internacionales (Putnam, 1996).
Es
por esto que la política exterior es el resultado de la confrontación de las tareas
impuestas por el sistema internacional y de cómo utilizados por los dirigentes nacionales,
los recursos nacionales, tanto para neutralizarlos como así también, para que esas
tareas, se confundieran con los objetivos nacionales (Figari, 1993, 76-77).
La
decisión global, es decir la elección de una estrategia política específica, deriva
de una pirámide de decisiones subordinadas, ya que los actores involucrados son
múltiples y es resultado de un proceso en el cual intervienen fuerzas profundas
y fuerzas organizadas que ejercen pulsiones y presiones respectivamente
(Duroselle, 1992).
Dentro
de esta pirámide, la existencia de etapas decisorias conlleva a la formación de
la agenda y la definición de los temas que incluye una fundamental importancia
política y definitiva, tanto en el plano teórico como práctico, pues a partir de
poder establecer la agenda (es decir la elección de asuntos y prioridades de
acción) se podrá revelar en definitiva quienes son los actores generadores de
la política exterior, es decir la estructura de poder decisor que domina
realmente en la negociación en el proceso decisorio nacional.
Es
a causa de esto que, a través del análisis y descripción de la negociación en
el proceso decisorio, en la mesa interna, como define Putnam, podremos observar
que, a través del diseño de la agenda en relación a la Cuestión Malvinas, en
realidad observaremos la articulación y combinación de intereses de cada uno de
los actores intervinientes en el proceso de decisorio, como así también su
poder de negociación y de decisión.
En
el presente apartado analizaremos las tres áreas temáticas referidas a la Cuestión
Malvinas, las cuales son partes del diseño de la política exterior nacional, teniendo
las mismas un compromiso en la agenda nacional e internacional de gran importancia
por ser fruto de la política exterior llevada adelante en los noventas, durante
la administración de Menem.
Estos
tres apéndices temáticos conformarán la agenda que llevará adelante, con sus
subtemas, las relaciones de nuestro país con el Reino Unido, dirigidos hacia
las islas, siendo los mismos la negociación de la soberanía (tema principal),
la cuestión ictícola y petrolera (investigación, explotación y conservación) y
la cuestión humanitaria (cenotafio en Darwin, vuelos a las islas, desarrollo
humano de los isleños, etc.).
Es
por medio de la identificación de estos tres grupos temáticos que desarrollaremos
el presente trabajo, abordando inicialmente el proceso negociatorio y decisorio
en el seno del gobierno de la Alianza, comenzando desde el mismo el estudio del
origen y proceso llevado adelante hacia la Cuestión Malvinas por dicho
gobierno.
La
formulación de una política exterior: la negociación en el gobierno.
La
formulación de la política exterior del equipo del futuro gobierno de la Alianza,
surge de los procesos negociatorios desarrollados en el seno mismo de la coalición
en los meses previos al diez de diciembre de 1999. La designación como Canciller
de la Nación del Dr. Rodríguez Giavarini, en si misma fue concebida como resultado
del proceso negociatorio, surgida de las instancias de transición a diciembre del
año de asunción. La composición del Instituto Programático de la Alianza (IPA),
del que surgiría la plataforma de campaña de la Alianza definiría la forma de
abordar por parte del futuro gobierno la Cuestión Malvinas: Dicha propuesta
surge como resultado de los planteos de los equipos epistémicos del IPA, entre
los cuales podemos identificar dos grupos claramente:
a)
En una primera instancia, el G-16[4]
fue el encargado de elaborar y programar los proyectos para asumir el gobierno
nacional a fines de 1999. Entre ellos, los relacionados a la política nacional
hacia las islas.
b)
Una segunda instancia y final, el G-5 conformado por los cinco grandes dirigentes
de la Alianza, Alfonsín, Graciela Fernández Meijide, Carlos Álvarez, Rodolfo
Terragno y Fernando De La Rúa, aprueban los diseños del G-16
c)
Ambas esferas estaban relacionadas por dos nexos, vasos comunicantes o enlaces
que eran Dante Caputo y Mario Brodersohn.
El
desarrollo de una política de Estado en el marco de transición en el año eleccionario,
hacia la Cuestión Malvinas, sería desarrollado por el G-16, en un documento
dado a conocer el 6 de febrero de 1999[5].
En el mismo se plantean las pautas a seguir por esta política exterior de
Estado, la cual debería coordinarse con las últimas acciones que desarrollaría
el gobierno de Menem: “Se debería aspirar a dar continuidad a la acción y
fortalecer la capacidad negociadora regional. Una política de Estado sobre
Malvinas, no debe reducirse a un ejercicio en el que el Gobierno propone y la
oposición acepta, retoca o rechaza las ideas. Se trata en cambio, de la construcción
conjunta de una estrategia sobre los problemas que abarca la cuestión.
Hay
que avanzar en el diálogo con el Reino Unido, con el objeto de lograr acuerdos que
contengan los procedimientos, los tiempos y etapas para construir y fortalecer
las medidas de confianza recíproca entre las partes. Se debe actuar en dos
planos, mutuamente condicionados: el de las comunicaciones, el económico y el
de la circulación de personas entre las islas y el territorio continental, por
un lado y el político que debe conducir a diálogos amplios que incorporen la
cuestión de la soberanía. La continuidad de las negociaciones dependerá del
acuerdo de las partes.
La
Alianza está abierta a la consideración de diversas fórmulas que puedan
facilitar estos objetivos. La construcción de la confianza es un proceso que
requiere tiempo y una profundización paulatina”[6].
La
formulación de la política exterior argentina, en la cual, la Cuestión Malvinas
ocupaba un lugar de suma importancia, desde el inicio debió contemplar varios
tópicos que constituían el corpus de la cuestión:
a)
La necesidad de reinsertar la cuestión del reclamo argentino por la soberanía sobre
el territorio de las Islas Malvinas, Islas Georgias e Islas Sándwich del Sur,
en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas y el concierto
internacional.
b)
La decisión de realizar cualquier negociación sobre la Cuestión Malvinas, entre
los dos actores primigenios, la República Argentina y el Reino Unido, dejando a
un lado a los isleños como actores, en contraposición a la postura tomada en las
negociaciones llevadas adelante durante el gobierno menemista.
c)
Las instancias de negociación sobre temáticas como la explotación de los recursos
ictícolas y petrolíferos serían analizados y reformulados, advirtiendo los
resultados obtenidos durante el gobierno anterior.
d)
Continuar con las políticas de carácter humanitario como los vuelos a las islas
de los familiares de los caídos en el Conflicto de 1982, la cuestión del desminado
y la construcción de un cenotafio en el cementerio argentino en Darwin.
El
inicio de la reorientación de la política exterior hacia Malvinas: la
transición al 10 de diciembre de 1999.
Durante
la instancia de transición desde las elecciones realizadas en el mes de octubre
hasta el 10 de octubre, el nuevo gobierno electo llevo adelante los primeros pasos
para reorientar la política exterior argentina, en la relación con el Reino
Unido hacia la Cuestión Malvinas.
Desde
la conformación del equipo epistémico, que sería el grupo asesor del Canciller
Giavarini, sería el ámbito desde el cual surgiría la idea de reinsertar la Cuestión
Malvinas en la Asamblea General de las Naciones Unidas, entendiendo que es uno
de los instrumentos de presión que el gobierno nacional tiene en el ámbito de
la diplomacia internacional. La designación de la experta en derecho
internacional Susana Ruiz Cerutti (ex Canciller durante la presidencia del Dr.
Alfonsín) como cabeza del equipo especial para asuntos del Atlántico Sur,
marcaría el carácter técnico-académicodiplomático que tendría el manejo de la
Cuestión Malvinas, desde el gobierno nacional[7].
Los
encuentros entre el presidente electo Fernando De La Rúa y el Primer Ministro
británico Blair, en la reunión de líderes de la internacional socialista, en
los primeros días del mes de noviembre en Francia, fomentaron versiones
periodísticas en las cuales se hacía referencia a el encuentro previo durante
la visita del Príncipe Carlos en el mes de marzo de 1999, visita en la cual De
La Rúa le planteó que nuestro país no renunciaría al reclamo soberano sobre el
territorio de las Islas Malvinas.
Las
criticas durante esta instancia de transición desde el ámbito académico hacia la
política de seducción a los isleños, no se hizo esperar. Desde diversas publicaciones
en esferas periodísticas, académicas, políticas y diplomáticas criticaron el
impulso tomado por la misma y las consecuencias en corto, mediano y largo plazo
que las mismas tendrían hacia los intereses argentinos en el Atlántico Sur: el
renunciamiento al escenario propicio para nuestros intereses como la Asamblea
General de la ONU, la desvinculación de los apoyos internacionales dado por el
Grupo de No Alineados, la intención de ganar los corazones y las mentes de los
isleños, basándose en hipotéticos sicológicos
sin sustento otorgándoles a los isleños la posibilidad de precipitar sus opiniones
en las negociaciones reconociéndolos como tercer parte de las mismas[8].
Durante
la asunción del Presidente electo Fernando De La Rúa, la presencia del embajador
británico y del Príncipe Andrés, se produjo como fruto del acuerdo llevado a delante
desde la firma del acuerdo del 14 de julio de 1999 (durante la administración Menem),
mediante el cual se restablecieron las comunicaciones de las islas con el continente
además de posibilitar el ingreso de argentinos a las mismas. Fue mediante este
acuerdo que se posibilitó el viaje organizado por la Comisión de Familiares de
los Caídos en Malvinas, debiendo recordar que, aunque el mismo fuese el número
once desde 1991, fue el primero luego de la firma del acuerdo, más allá de
estar bajo la denominación internacional de “carácter humanitario”. A esto
debemos sumarle la confirmación de la aceptación del gobierno británico de la
posibilidad de realizar la construcción de un monumento a los caídos en el
cementerio de Darwin.
El
inicio del giro aliancista: el discurso de asunción y los primeros actos de
gestión.
En
su discurso de asunción, el Presidente Fernando De La Rúa destacó en el transcurso
del mismo, sus objetivos en el área de política exterior, resaltando el
objetivo de rango constitucional, de recuperación del ejercicio de soberanía
sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y los espacios
marítimos circundantes en un esfuerzo sostenido, respetando el modo de vida de
sus habitantes[9].
Asimismo, en su discurso pronunciado en una Conferencia ofrecía en el Consejo Argentino
para las Relaciones Internacionales el día 30 de mayo del año 2000, el Canciller
enfatizó los lineamientos que seguiría en gobierno aliancista:
a)
Defensa de la Soberanía
b)
Respeto por el Derecho Internacional
c)
Afianzamiento de la paz y seguridades internacionales (cooperación internacional)
d)
Recuperar la Soberanía sobre las Islas Malvinas.
La
Cuestión de la Soberanía: estructuración político-diplomático
Los
primeros pasos del gobierno en relación a la cuestión de los derechos soberanos
argentinos sobre las islas y las aguas circundantes, serían dados a fines del mes
de enero, con el inicio de una gira europea, la primera de su gestión, De La
Rúa asistiría a la Cumbre de Davos, acompañado por el Canciller Giavarini y por
el Ministro de Económica Machinea. En esa instancia tendría un encuentro con el
Premier británico Blair, para evaluar la evolución de la Cuestión Malvinas. El
nuevo Embajador en el Reino Unido sería Vicente Ernesto Berasategui, anterior
representante en Dinamarca, diplomático de carrera, elegido para representar a
nuestro país y llevar adelante cualquier tratativa referente a la Cuestión
Malvinas, en reemplazo de Rogelio Pfirter.
Es
de esta manera que el viraje de la política exterior, producto de un reorientación
de la misma, en la cual claramente se identifican las siguientes características:
reinsertar la Cuestión Malvinas en el seno de la Asamblea General de las Naciones
Unidas y no solo en el Comité de Descolonización, donde la anterior gestión había
llevado adelante sus presentaciones de manera aislada y minoritaria, haciendo prevalecer
el vínculo y política trilateral: Argentina/Reino Unido y Argentina/isleños.
Así
la Alianza buscaría la soberanía de las Islas por medios pacíficos y que se mantendrían
negociaciones en dos niveles: bilaterales con el Reino Unido y multilaterales
con la ONU, la OEA, etc.[10].
La
reinserción de la Cuestión Malvinas en ámbitos internacionales como la OEA, las
Naciones Unidas y foros a nivel internacional, responde claramente al abandono
de la política de seducción de los noventas.
Además,
la conformación de Secretaria de Asuntos del Atlántico Sur, en la estructura de
la Cancillería Nacional, a cargo de la Embajadora Susana Ruiz Cerruti, con el
objetivo de recopilar y analizar la posibilidad de estudiar el diferendo y desarrollar
supuestos para realizar una presentación ante la Corte Internacional de Justicia,
como una forma explorar una nueva alternativa a la cuestión de la soberanía sobre
las Islas. Ante las críticas airadas de varios académicos, entre ellos Carlos
Escudé y Carlos Soukiassian; este último ante tesis realmente devastadoras[11],
ante la posibilidad de realizar una posible presentación ante dicho organismo.
Finalmente, la misma, quedó en instancias preparatorias, aunque no debemos
dejar de resaltar que es así como observamos la preponderancia que el camino
diplomático de carrera se impondría sobre el político en la configuración de
esta nueva estructura de política exterior hacia las islas.
La
representante especial para el Atlántico Sur, la Embajadora Susana Ruiz Cerruti,
tuvo su primer encuentro en New York, con el viceministro británico, Peter Westmacott;
la misma se dio en el marco del viaje del Canciller, a la presentación argentina
en las Naciones Unidas[12].
Debemos
agregar a la cuestión de una nueva etapa en las relaciones argentinobritánicas,
una instancia de negociación la cual se hallaba, estancada por decisión británica
de vetar cualquier posibilidad de que la República Argentina sea la sede a nivel
global de la Secretaría del Tratado Antártico, la cual sería luego de diez años
de intensas negociaciones, finalmente en el año 2001 el veto británico
finalizaría.
De
esta manera durante el primer año de diplomacia multilateral en función de la Cuestión
de la Soberanía, se conmemoraría el primer año del reinicio de los vuelos a las islas,
con pasajeros argentinos, logrando el restablecimiento de las comunicaciones de
las islas con la Argentina continental. El mismo fue logrado mediante el
acuerdo documentado en la "Declaración Conjunta" del 14 de julio de
1999, emitida en Londres, y
por el intercambio de notas, de la misma fecha.
Es
en ese mismo año, a inicios del mes de diciembre, cuando la Argentina otorgaría
el plácet al nuevo embajador británico, Robins Christopher, quien en una entrevista
se referiría a los temas de la agenda bilateral en relación a Malvinas: “En la lista
de prioridades de la gestión del nuevo embajador, junto con la pesca, el
petróleo y la preservación ambiental en el Atlántico sur, se halla la cuestión
de los vuelos"[13].
A
un año del inicio del redireccionamiento, en una nota publicada en el diario Clarín
Giavarini realiza un balance de su gestión. En el mismo observa que en el área
de Malvinas y en relación con el Reino Unido “el Gobierno continúa impulsando
la ampliación de la relación bilateral, aprovechando las coincidencias
existentes, tanto en materia política como económica. Sin perjuicio de ello, y
de acuerdo con el mandato constitucional, la Argentina mantiene su reclamo por
la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sándwich del Sur y
espacios marítimos circundantes, reiterando permanentemente, tanto a nivel
bilateral como multilateral, su ofrecimiento a negociar, teniendo en cuenta los
intereses de los isleños, como único modo de resolver la disputa reconocida por
la comunidad internacional”[14].
En
su mensaje de fin de año a los isleños, el primer ministro británico Tony Blair,
celebró el "coraje" de los isleños "por haber aceptado el
desarrollo de las comunicaciones con la Argentina, país con el que la
cooperación es de mutuo interés"[15],
refiriéndose al restablecimiento del contacto con el continente mediante los vuelos
restablecidos finales de 1999, agregando además que "Esta actitud ofrece
la posibilidad de una fructífera relación con la Argentina, sin comprometer el
principio fundamental que es que la soberanía no es negociable", les
aseguró con voz firme desde el otro lado del Atlántico[16].
El
inicio del segundo año de la gestión aliancista, el mismo 3 de enero, mediante un
comunicado emitido por la Cancillería Nacional, se recordó nuevamente la
invasión a las Islas Malvinas, por los británicos el día 3 de enero de 1833,
retirando por la fuerza a la población argentina en las mismas.
A
inicios del mes de marzo una novedad muy importante a nivel militar sería dada
a conocer en esos días. La decisión británica de retirar de las islas Georgias
al destacamento militar, el cual se hallaba constituido desde la finalización
del conflicto de 1982.
El mismo motiva una distensión en la relación, la cual varios analistas
describían como
frías, ya a finales del año 2000. Este paso dado adelante por los británicos
como señal
de buena voluntad, tuvo un claro mensaje reafirmatorio de su posición con respecto
a estos territorios; en el mismo se aclara que: “el comandante de las fuerzas militares
británicas en las islas Malvinas continuará siendo responsable de la seguridad
de las islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur y que el compromiso sobre el
mantenimiento de la soberanía británica sobre esos territorios continúa tan
firme como siempre”. Por ello mismo la Cancillería argentina reiteró su
"permanente disposición a reanudar las negociaciones tendientes a
encontrar una solución definitiva de la controversia de soberanía", una
instancia a la que el Reino Unido se niega sistemáticamente aunque así lo
disponga una resolución de las Naciones Unidas”[17].
El
30 de junio, una nueva resolución del Comité de Descolonización de las Naciones
Unidas, instó al Reino Unido a reanudar las conversaciones por la soberanía de
las islas; pero el detalle sobresaliente de esa jornada fue el encuentro
producido entre el Canciller Giavarini y los representantes isleños, momento
que duró por un espacio de diez minutos, pero el cual representa una cuña en la
política de frialdad hacia los isleños, siendo los puntos importantes del
diálogo, la preservación de los recursos ictícolas[18]
y la construcción del monumento a los caídos en las islas[19].
A
inicios del mes de julio, el posible encuentro entre el Presidente Fernando De La
Rúa y el primer ministro británico Tony Blair en territorio argentino, comenzó
a tomar forma por la visita de este último a Brasil, en agosto de ese año. El
mismo fue finalmente confirmado en el viaje realizado por el Canciller y su
encuentro con Jack Straw, quien detenta el cargo de Ministro del Foreign
Office, en Londres. En declaraciones posteriores, el Canciller expresó que:
“Según la Cancillería británica, los temas a tratar incluyen el comercio y las
inversiones, la pesca y el petróleo, todo tratado bajo el paraguas que protege
las discusiones sobre soberanía”. "Las fuerzas de paz y todos los temas
del Atlántico Sur, como pesca e hidrocarburos, serán hablados después de hecha
por ambas partes la salvedad de que la cuestión de la soberanía está protegida
por el paraguas"[20].
Finalmente,
el encuentro se produciría en bajo las mayores especulaciones sobre los temas a
tratar, ante los cuales, en tan solo cuarenta y cinco minutos de reunión, solo se
dejaron asentadas las posiciones de cada una de las partes en la cuestión. Un
posible encuentro entre Fernando De La Rúa y Tony Blair, en Londres al año
siguiente, con motivo de conmemorarse el vigésimo aniversario de la
finalización del conflicto del Atlántico Sur en 1982, nunca se concretaría por
la caída del gobierno de la Alianza y la grave
crisis político institucional en la cual la Argentina se vería inmersa hacia
finales del año 2001.
Es
de esta manera que observamos con claridad que la prevalencia de una diplomacia
de carrera y especializada prevaleció sobre una estructura político diplomática
como la de la anterior gestión. Es así que las gestiones político/diplomáticas fueron
enteramente llevadas adelante por la Cancillería y su estructura burocrática.
La
cuestión Económica: La preservación del recurso ictícola y la exploración y
explotación petrolera.
En
materia económica, la reorientación de la política exterior argentina hacia la Cuestión
Malvinas, conllevaría a una reevaluación de los acuerdos convenidos con el Reino
Unido durante la instancia de despliegue de la política de seducción a los
isleños, la cual claramente tuvo mayores beneficios para los mismos, que para
ambas partes.
Mediante
esta afirmación que planteamos, la demostración de la misma se fundamenta en
la lectura realizada por el gobierno y con mayor especificidad por la
Cancillería, en la cual se plantea con claridad el objetivo de reformular la
implementación de los mismos buscando maximizar los beneficios también para la
República Argentina.
Días
antes de iniciarse el gobierno de la Alianza, la renovación de un acuerdo de control
y patrullaje en pos de desalentar la pesca ilegal en el Atlántico Sur, conllevó
a una situación de extrema tirantez con el gobierno de las islas, el cual se
pronunció con la posibilidad de suspender el primer vuelo desde el continente,
consecuente con el acuerdo del 14 de julio de ese año, ante la falta de
decisión en pos de poder implementar las medidas prácticas para controlar la
pesca ilegal y por lo tanto la depredación en el Atlántico Sur, asegurando la
sustentabilidad del mismo y sus recursos.
A
inicios del año 2001, nuevos choques se producirían con los isleños por el recurso
ictícola, como así también fue en el año anterior, en función de su
preservación ante los buques factorías que depredan estos recursos más allá de
la línea de las 250 millas, es decir fuera de Zona Económica Exclusiva. En
diversos momentos los miembros del Consejo Legislativo Isleño se refirieron al
gobierno como “infantil y patético”[21].
Estas declaraciones surgen como consecuencia de la posición tomada por el gobierno
argentino en el desarrollo global de su política exterior hacia la Cuestión Malvinas,
de frialdad y de abandono de la línea relacional argentina-isleña por la directriz
de negociación argentino-británica.
La
vicecanciller Susana Ruiz Cerutti, convocó en reiteradas oportunidades conferencias
de prensa, para aclarar en esos momentos la posición de la Cancillería.
"Lo
que tengan que decir deben canalizarlo a través de nuestra contraparte en la disputa
que es el Reino Unido".
La
política unilateral isleña de vender licencias de pesca de manera indiscriminada,
repercutía de manera positiva en la mentalidad y en el ejercicio decisorio de
la Alianza.
Debemos
hacer referencia, además, a la cuestión petrolera, que, en virtud del Acuerdo
de 1995, firmado entre la República Argentina y el Reino Unido, la política del
Consejo Legislativo Isleño de otorgar licencias para la exploración y
explotación de los recursos petrolíferos, entre los meses de febrero y marzo de
2000 a empresas multinacionales, desalentaba cualquier perspectiva de diálogo y
acercamiento del gobierno de la Alianza, en esa cuestión en particular.
Ambas
cuestiones serían encargadas en su observación y desarrollo al personal de carrera
de la Cancillería nacional, demostrando así la especificidad que tendría el desarrollo
de estas políticas en el gobierno de la Alianza.
La
cuestión humanitaria: el puente que trasciende la crisis interna y la coyuntura
externa.
La
estructuración de una política exterior hacia la Cuestión Malvinas, la cual se erigiese
en contraposición de la política exterior llevada adelante en los noventas, necesitó
estar basamentada en un andamiaje teórico y plasmado en acciones que conformasen
nuevas instancias de relacionamiento con el Reino Unido.
La
cuestión humanitaria se establecería claramente como una instancia de negociación
y contacto mediante el cual la República Argentina entrelazaría, con las cuestiones
políticas-diplomáticas y las cuestiones económicas, como vínculos para reiniciar
en instancias posteriores el dialogo por la soberanía de las islas, como
instancia final y supra objetivo de la política exterior nacional.
Es
de esta manera que, en la Cuestión humanitaria, abarcaremos aquellos temas los cuales
comprometan valores relacionados con los derechos humanos en diversos grados.
La
cuestión del reinicio de los vuelos hacia las islas, originado en los acuerdos
del 14 de julio
de 1999, más allá de ser parte de un corpus anterior como el económico, el
mismo contempla
la posibilidad de viaje de ciudadanos argentinos a las islas, compromete situaciones
en las cuales familiares de caídos en el conflicto de 1982 y ex combatientes mismos
puedan viajar y así iniciar el cierre de esas heridas, generadas en la
posguerra.
Asimismo,
la inauguración del Cenotafio en el cementerio argentino en las islas, sería
uno se los subtemas a desarrollar y negociar durante el gobierno de la Alianza
con el Reino Unido, como corpus de la Cuestión humanitaria.
Finalmente,
la negociación ante la posibilidad de realizar un Estudio de Factibilidad de
Desminado en las Islas, en función de las obligaciones contraídas por nuestro
país, en relación al Tratado de Ottawa[22].
La
conformación de esta instancia humanitaria de negociación sería llevada adelante
claramente por la Cancillería por tratarse de negociaciones bilaterales con el Reino
Unido, pero si debemos advertir que cada uno de las mismas, se comporta no como
estamentos estancos en función de sus decisores/negociadores sino que en ellas participan
e interactúan negociando diversos actores a nivel nacional, tanto estatales como
de la sociedad civil.
La
posibilidad cierta de regresar por vía aérea a las islas, mediante la
consecución de los acuerdos del 14 de julio de 1999, fue posibilitado por obra
del destino, ya que por la situación generada ante la detención de Augusto
Pinochet en Londres, el gobierno chileno decidió suspender los vuelos
aerocomerciales a las islas, generando de esta manera la imperiosa necesidad
para el Reino Unido de lograr un acuerdo con la Argentina, beneficiosa también
para ella, para reactivar los vuelos hacia las islas. De esa manera
el primer vuelo, despego hacia el final del gobierno de Menem.
La
cuestión de los vuelos hacia las islas, compromete dos áreas de importante vinculación
una de la otra; en una instancia, la económica, la cual generará expectativas en
el desarrollo turístico de las islas, gravitando en mejoras hacia la estructura
económica de las islas y la otra humanitaria, vinculada con la posibilidad
otorgada a los argentino
que pudiesen costear el viaje, de regresar a las islas, entre ellos los
familiares de
caídos y ex combatientes. Es de esta manera que el reinicio de los viajes a las
islas se desarrollaron entre los vuelos comerciales y los vuelos civiles[23].
La
política nacional tanto en el plano interno como externo, relacionada hacia los
ex combatientes y a los caídos en el conflicto de 1982, se vería dinamizada en dos
fases, una faz interna en función de los ex combatientes y sus derechos,
relacionados a las exigencias de mayores pensiones para dicho sector, como
también los promovidos por agrupaciones
como la Federación de Veteranos para que el día 2 de abril se conmemoré el
día del Veterano[24],
y a una faz externa, relacionada con la construcción e inauguración del
cenotafio en el cementerio argentino en Darwin, promovido principalmente por la
Comisión de Familiares de Caídos en el conflicto del Atlántico Sur en 1982. El
mismo tuvo sus orígenes durante la gestión de Menem, pero encontró su amparo
diplomático en el acuerdo de 1999; la Cancillería nacional, como organismo del
Estado argentino, inició todos los mecanismos para comenzar las negociaciones
para su aprobación por parte del Reino Unido, pero este debería esperar la
aprobación del Comité isleño de planificación; allí radica la controversia, ya
que es el comité quien frena cualquier posibilidad de avanzar en la
construcción del mismo. Oponiendo excusas en relación a las dimensiones del
mismo, decoración y posicionamiento del mismo en Pradera del Ganso, se
iniciaron dinámicas de demora en la negociación y consecución del mismo, hasta
la actual presidencia de Cristina Fernández de Kirchner.
El
cenotafio al ser una iniciativa originada en la sociedad civil, no contaba en
un principio con aportes de fondos públicos, por lo cual diversas fuentes de
apoyo económico fueron utilizadas, entre ellas los aportes realizados por
Eduardo Eurnekian (de Aeropuertos Argentina 2000), quien financió el traslado y
el inicio de la construcción en Pradera del Ganso[25].
Las actividades alrededor de este a nivel oficial se centraban en las
negociaciones diplomáticas pertinente, encarnadas en la Dirección de Malvinas y
Atlántico Sur de la Cancillería.
El
último punto a tratar en la presente instancia de análisis y estudio, es el referente
a la consecución del acuerdo para poder desarrollar un Estudio de Factibilidad de
desminado en las Islas Malvinas, en relación a las obligaciones contraídas por
el Estado argentino al ratificar el Tratado de Ottawa[26]26.
La consecución del acuerdo fue logrado el 11 de octubre de 2001, bajo la
fórmula de soberanía, siendo enviado el mismo al Secretario de las Naciones
Unidas.
Mediante
el desarrollo de este estudio de factibilidad de desminado, la República Argentina
no solo estaría mejorando la calidad de vida y el desarrollo humano de los habitantes
de las islas, uno de los objetivos de la política llevada adelante por el
mismo, sino
además que cumpliría con sus obligaciones internacionales de retirar y destruir
todas las existencias de minas antipersonales y proyectiles sin explotar, que
se hallasen en
su territorio contando con un periodo de diez años para realizar el mismo. De
esta manera la República Argentina pondría en la agenda internacional desde
otra perspectiva y en un foro diferente a los comúnmente utilizados por el
gobierno argentino, la Cuestión Malvinas, ya que, ante la imposibilidad fáctica
de poder realizar el estudio sin cooperación británica ante la renuencia de los
isleños, de la presencia argentina, nuestro país se vería imposibilitado de
cumplir con sus obligaciones internacionales. La consecución final del mismo se
produciría en el año 2007[27].
Conclusiones:
La
evidente volatilidad de la Cuestión Malvinas, en la agenda nacional, en diversas
instancias políticas como son las electorales y/o ante momentos de transición en
situaciones de crisis políticos-institucionales, nos propone abordar la
cuestión desmenuzando la misma en diversos temas, profundizando el estudio y
análisis de la misma. De esta manera identificamos áreas en las cuales la
Cuestión Malvinas, puede ser abordada durante el transcurrir de la presidencia
de Fernando De La Rúa. Es desde el pleno desarrollo de la campaña electoral
durante el año 1999, que el posicionamiento tomado
en el discurso electoral por la Cuestión Malvinas, nos permite identificar el grado
de desarrollo y negociación interna que tendría la misma en el seno de la
Alianza.
Producida
la asunción de Fernando De La Rúa, la Cuestión tomaría una relativa importancia
en función de poder remarcar el giro en la política exterior argentina contraponiéndola
con la “política de seducción a los isleños”, llevada adelante por la administración
de Carlos Menem.
Desde
este posicionamiento, observamos claramente como diversos espacios de confluencia
entre el gobierno argentino y el gobierno británico generarían instancias de negociación,
como objetivo final de esos encuentros, o meramente como agenda a tratar.
Es
por ello que la necesidad de conocer las diversas instancias de negociación, como
así también los actores y organismos que estarían a cargo de llevar adelante
las mismas, nos permiten interpretar y comprender el nivel de negociación
nacional, implementando la estructura teórica diseñada por Robert Putnam, la de
“negociaciones de doble nivel”. Es por medio de la misma, que realizamos una
aproximación a la estructura decisoria aliancista, pudiendo identificar la
preeminencia en el diseño, implementación y ejecución de la política exterior
argentina hacia la Cuestión Malvinas, de la estructura de la Cancillería
nacional, con la orientación dada por el Canciller Adalberto Rodríguez
Giavarini, pero secundado por una estructura de carrera en la Cancillería, como
fue la Embajadora Susana Ruiz Cerruti, quien estuvo a cargo de la conformación
de la Secretaria de Asuntos del Atlántico Sur, dentro de la estructura de la Cancillería.
De
esta manera el ámbito decisorio a nivel político se centraría en las manos del Canciller
y del Presidente de la Nación, perdiendo cualquier esfera de influencia los partidos
que conformasen desde el inicio a la Alianza, la UCR y el Frepaso[28],
los cuales si tuvieron preeminencia en las decisiones en las etapas
preelectorales, momentos de formulación de la Carta a los Argentinos y en los
momentos poselectorales de transición al 10 de diciembre de 1999. Esto tendría
repercusiones internas en la conducta propia de los dirigentes de la
administración.
En
la búsqueda de un modelo de inserción totalmente opuesto a las relaciones carnales
menemistas, se propuso un giro el cual posicionó a la Cuestión Malvinas, dentro
de la agenda internacional a un nivel intermedio, ya que la misma aún al ser descripta
en los documentos oficiales de la Alianza como de alta prioridad, en función de
revertir las acciones y consecuencias claras de la política de seducción a los
kelpers, enmarcada en las relaciones carnales.
La
posibilidad de realizar un diseño de política de Estado en función de la Cuestión
Malvinas, que trascienda a la misma administración aliancista, quedo trunca con
la grave crisis político institucional, que derivó en la implosión de la
administración delaruista con su posterior renuncia y la transición al
interinato de Eduardo Duhalde, previamente pasando por una seguidilla de varios
presidentes en menos de quince días.
Aún
de estos graves acontecimientos, ese diseño permitió delinear líneas de
proyección de
la Cuestión hacia áreas donde en instancias de gobierno previas a la Alianza,
eran desechadas, como la presentación ante la Asamblea General de las Naciones
Unidas, o en ámbitos regionales como el conosureño y de alineación con las
naciones de la periferia[29]
y multilaterales, basándose en el derecho internacional.
Es
de esta manera que la formulación y la implementación de la política exterior aliancista
hacia la Cuestión Malvinas, dejo abiertas varios conductos de negociación hacia
los gobiernos que sucediesen a De La Rúa, como la negociación en el Estudio de Factibilidad
de Desminado de las Islas Malvinas, los vuelos a las islas o la misma inauguración
del cenotafio en el cementerio de Pradera del Ganso, en las vísperas del Vigésimo
Aniversario del final del Conflicto del Atlántico Sur de 1982.
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de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción
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Gobbi, Hugo: “Malvinas: la estrategia incomprensible”. Tribuna Abierta
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La luz de la cooperación humanitaria en la obscuridad de la disputa
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Presentado en las Cuartas Jornadas Sobre Identidad Cultural y
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salir del modelo conservador-menemista. Libros de Tierra Firme. Pág 280,
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Diarios
-Malvinas:
la Alianza quiere un rol activo en la política de Estado. Clarín, 6 de
febrero
de 1999. Pág. 5.
-Analizamos
volver a llevar Malvinas a la Asamblea de la ONU”. Clarín 18 de
diciembre
1999. Pág. 3.
-“Malvinas, estudian aumentar los vuelos”
Clarín. Sección Política, 21 de diciembre
de
2000.
-“Balance
de un año de Política Exterior”. Adalberto Rodríguez Giavarini. Clarín
Tribuna
Abierta, 28 de Diciembre de 2000
-“Veteranos de Malvinas, con De la Rúa”.
Clarín Sección Política, 23 de Noviembre
de
2000.
24
-“Malvinas:
aterriza el primer avión argentino desde 1982”. Clarín Política, 10 de
enero
de 2001
-“Blair,
el seductor de kelpers”. Clarín. Sección Política. 5 de enero de 2001.
-“El
canciller habló de Malvinas en la ONU”. Clarín, 9 de Febrero de 2000.
-“Malvinas: kelpers enojados con el gobierno
argentino”. Clarín, 23 de febrero de
2001.
-“Dos vuelos sembraron el camino”. Clarín, 24
de febrero de 2001.
-“Para
Giavarini es positivo”. Política. Clarín, 10 de Marzo de 2001.
-“Confirman
el encuentro de De La Rúa – Blair”. Clarín Sección Política, 17 de julio
de
2001.
(*)
Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Miembro
Investigador del Centro de Reflexión en Política Internacional (CeRPI.
IRI.UNLP) y del Departamento de Islas Malvinas, Antártida e Islas del Atlántico
Sur. Ambos pertenecientes al Instituto de Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de La Plata.
Trabajo
presentado en el IX Congreso Nacional de Ciencia Política
[1] Constitución de la
Nación Argentina de 1994. Disposición transitoria Nº 1. “La Nación Argentina ratifica
su legítima e imprescriptible soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias del
Sur y Sándwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes,
por ser parte integrante del territorio nacional”. La recuperación de dichos
territorios y el ejercicio pleno de la soberanía, respetando el modo de vida de
sus habitantes, y conforme a los principios del derecho internacional,
constituyen un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino.”
[2] “Modelos de política
exterior argentina: alternativas para salir del modelo conservador-menemista”. Capítulo
8. Modelo de Política exterior de la administración de De La Rúa. Héctor
Eduardo Gosende. Página 267. Libros de tierra Firme. Buenos Aires 2007.
[3]
Para mayor
referencia sobre la política exterior argentina hacia la Cuestión Malvinas
durante los gobiernos de Carlos Menem, ver “Malvinas: la política exterior de Alfonsín
y Menem”. Agustín Romero Edit. de Belgrano 1999 y “La política Exterior
argentina 1998-2001: el cambio de gobierno ¿impacto o irrelevancia? TOMO III.
CERIR Rosario 2001.
[4]
Los miembros del
G-16 provenían de las fuerzas mayoritarias que componían la Alianza, entre los cuales
se hallaban: Horacio Jaunarena, José Luis Machinea, Lucio García del Solar,
Oscar Shuberoff, Nilda Garré, Dante Caputo. Todos ellos se avocarían al
desarrollo de programas de política exterior hacia Malvinas, en la transición a
la presidencia.
[6] “Malvinas: la Alianza
quiere un rol activo en la política de Estado”. Clarín, 6 de febrero 1999. Pág.
5.
[7] “Analizamos volver a
llevar Malvinas a la Asamblea de la ONU”. Clarín 18 de diciembre 1999. Pág. 3.
[8] Dichas instancias
pueden ser analizadas y referenciadas en las opiniones de: “Malvinas: la
estrategia incomprensible” Hugo Gobbi Tribuna Abierta Clarín. 6 de Noviembre de
1999, “Malvinas: una política contra el interés nacional” Lucio García Del
Solar. Clarín 19 de Octubre de 1999, “Que dijo Lucio García Del Solar” Clarín
20 de Octubre de 1999, “Por los caminos del Realismo Periférico” Oscar Cardozo,
Clarín. 5 de diciembre de 1999.
[9] “La Política Exterior
Argentina” Adalberto Rodríguez Giavarini. Archivos del Presente Año 5 N°20 Buenos
Aires. Pág.13
[10] Conceptos vertidos en
el discurso de nombramientos de autoridades en el Ministerio de Relaciones Exteriores,
Canciller Adalberto Rodríguez Giavarini. “Un cuarto de siglo de negociaciones
por Malvinas (1982-2007)”Alejandro Simonoff. CeRPI. IRI. UNLP. 2007.
[11] “El caso Malvinas ya
la Corte Internacional de Justicia “. Carlos Soukiassian. Revista de Relaciones
Internacionales. Año 9. N° 18. La Plata. Diciembre-Marzo 2000.
[14] “Balance de un año de
Política Exterior”. Adalberto Rodríguez Giavarini Tribuna Abierta. 28 de Diciembre
de 2000.
[18] El mismo será tratado
en la segunda cuestión del presente trabajo “La cuestión Económica: Pesca y petróleo.”
[19] El mismo es parte del
corpus de la tercera cuestión del presente trabajo “La cuestión humanitaria: el
puente que trasciende la crisis interna y la coyuntura externa”.
[22] El mismo, obliga a los
Estados Miembros a eliminar todas las minas antipersonales y existencias en el territorio
de los mismos. La República Argentina ratifico el mismo en el año 1998.
[23] “Malvinas: aterriza el
primer avión argentino desde 1982”. Clarín Política. 10 de enero de 2001 y “Dos
vuelos sembraron el camino”. Clarín, 24 de febrero de 2001.
[25] Finalmente, el
cenotafio será inaugurado luego de más de 10 años de demora en su construcción
e inauguración, en octubre de este año, según presentó la Presidente Cristina
Fernández de Kirchner en el mes de marzo del corriente año.
[26] La Convención sobre la
Prohibición, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción
fue ratificada y publicada en el Boletín Oficial el día 21 de julio de 1999
(ley 25.112).
[27] “El Estudio de
Factibilidad de desminado en las Islas Malvinas. La luz de la cooperación
humanitaria en la obscuridad de la disputa territorial”. Federico Martín Gómez.
Presentado en las Cuartas Jornadas Sobre Identidad Cultural y Política Exterior
en la Historia Argentina y Americana Octubre de 2008 y reformulado, actualizado
y presentado en las V Jornadas de Sociología de la UNLP, 2008.
[28] Modelos de política
exterior argentina: alternativas para salir del modelo conservador-menemista. Héctor
Eduardo Gosende. Libros de Tierra Firme. Pág. 280, 2007.
[29] Un cuarto de siglo de
negociaciones por Malvinas (1982-2007) Alejandro Simonoff. Tercer Encuentro
del
CeRPI, 2007.
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